Eau souterraine et aménagement du territoire : assembler les pièces du casse-tête

Par Roxane Lavoie, professeure à l’École supérieure d’aménagement du territoire et développement régional, René Lefebvre, professeur à l’Institut de la recherche scientifique et Renaud Delisle et Jimmy Mayrand, étudiants à la maîtrise en aménagement du territoire et développement régional

L’eau souterraine constitue un élément fondamental des écosystèmes, notamment par sa contribution au débit de base des cours d’eau, et elle remplit plusieurs rôles essentiels aux activités humaines : approvisionnement en eau potable, irrigation, transformation alimentaire ou abreuvement du bétail. L’eau souterraine est aussi vulnérable à la contamination : les substances émises à la surface du sol peuvent potentiellement atteindre l’eau souterraine. De plus, le niveau des nappes est influencé par le climat et les activités anthropiques, ce qui affecte l’exploitation de l’eau souterraine.

Les conséquences d’une contamination ou d’une surexploitation des ressources en eau souterraine peuvent être dévastatrices. En témoignent les exemples de la contamination d’un puits municipal à Walkerton, en 2000, qui a entraîné le décès de sept personnes et en a rendu 2300 autres malades (O’Connor 2002), et des anciennes lagunes de Mercier dont la contamination par des déchets pétrochimiques dans les années 1970 requiert toujours des mesures de contrôle 50 ans plus tard (MELCC 2022a). Tout récemment, des municipalités du Québec ont dû imposer des moratoires sur leur développement en raison de doutes sur leur capacité d’approvisionnement en eau (Sutton, 2022).

Il est donc primordial d’agir de façon préventive pour éviter les problèmes liés à l’eau souterraine, d’abord en identifiant les enjeux en amont et ensuite en se dotant d’outils pour que les municipalités et MRC puissent assurer une gestion durable dans un cadre de gouvernance participative mise en œuvre par les organismes de bassin versant (OBV). L’aménagement du territoire pourrait et devrait occuper une place centrale dans cette gestion, en assurant une cohérence de l’occupation du territoire et des activités anthropiques qui lui sont reliées avec les connaissances sur les eaux souterraines.

Le programme PACES : la connaissance comme fondement d’une gestion durable

C’est dans la foulée de cette prise de conscience sur l’importance et la vulnérabilité de l’eau qu’une longue mais cohérente démarche a été réalisée par la société québécoise. Le point de départ en a été la consultation du BAPE sur la Gestion de l’eau au Québec, qui a mené à la Politique de l’eau, de laquelle a émergé la Loi sur l’eau (Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection). Cette loi a représenté un changement fondamental de paradigme en faisant de l’eau un « bien commun » dont l’État québécois devenait le fiduciaire. Afin d’assurer son rôle de gestion et de protection de la ressource en eau, l’État devait ainsi développer les connaissances sur l’eau, particulièrement sur l’eau souterraine qui était très mal connue. Ainsi, le Programme d’acquisition de connaissances sur les eaux souterraines (PACES) a été lancé par le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques en 2008 (MELCC, 2022b). Ce programme a permis de mieux connaître les ressources en eau souterraine sur le territoire municipalisé du Québec et de produire des données pertinentes pour en assurer la gestion durable.

En parallèle, des recherches sur le transfert et l’utilisation de ces connaissances par les intervenants locaux et régionaux ont démarré et ont permis de concevoir les ateliers de transfert des connaissances offerts par le Réseau québécois sur les eaux souterraines (RQES), qui se sont tenus dans les différentes régions couvertes par les PACES à partir de 2014 (RQES, 2022). La dernière série de projets du PACES se termine en 2022, et les partenaires régionaux auront bientôt en main toutes ces nouvelles connaissances sur les ressources en eau souterraine.

Les défis et besoins pour la prise en compte de l’eau souterraine dans la planification territoriale

Le défi est maintenant de mettre à profit ces nouvelles connaissances, en particulier par leur intégration dans la planification territoriale à différentes échelles. Depuis 2009, plusieurs chercheurs se sont penchés sur la question et leurs travaux ont d’abord permis de mieux définir les défis et les opportunités en lien avec l’intégration des connaissances sur les eaux souterraines dans la planification territoriale.

Les défis pouvaient initialement être regroupés en sept thématiques : sensibilisation des acteurs locaux et régionaux, formation sur les connaissances de base en hydrogéologie, diffusion efficace et adaptée des résultats, vulgarisation des nouvelles connaissances, clarification des mécanismes de protection de l’eau souterraine ainsi que des rôles et responsabilités des différents acteurs et, enfin, manifestation d’une volonté politique forte pour une gestion durable des ressources en eau (Lavoie, 2013).

La sensibilisation relativement à la vulnérabilité de l’eau souterraine et la diffusion des connaissances se sont améliorées au fil de l’implication grandissante des acteurs régionaux de l’eau dans les PACES. En revanche, le défi de l’éducation demeure, malgré les efforts consentis, entre autres à cause du roulement de personnel important dans les organismes de gestion territoriale. De plus, il est toujours nécessaire de concevoir des mécanismes spécifiques à la protection de l’eau souterraine via l’aménagement du territoire et de définir clairement les rôles et responsabilités des différents paliers de gouvernement et acteurs régionaux à cet effet. En outre, le support politique pour prioriser la protection de l’eau est de plus en plus fort, mais il gagnerait à être consolidé et confirmé dans plusieurs régions (Lavoie 2013, Levesque 2017, Mayrand 2021, Delisle 2022).

Par ailleurs, plusieurs outils pour traduire les connaissances en termes d’aménagement du territoire et pour les vulgariser ont été développés et testés, mais mériteraient maintenant d’être appliqués plus largement aux territoires couverts par les projets du PACES. Ces outils devraient être adaptés aux territoires des intervenants en aménagement, permettre de vulgariser les enjeux liés à l’eau souterraine et leurs implications régionales, et être associés à un accompagnement de la part d’experts de la ressource.

Des outils pour mettre en lien l’eau souterraine et la planification territoriale

Les indicateurs sont des outils particulièrement pertinents dans le contexte de l’intégration des connaissances sur les eaux souterraines dans la planification territoriale. D’abord, parce qu’ils permettent de traduire l’information technique, de mieux comprendre les concepts reliés à l’eau souterraine et ensuite d’identifier les enjeux reliés à l’eau souterraine qui sont en lien avec la pratique de l’aménagement du territoire. Ensuite, ils favorisent le transfert de connaissances par la création de représentations facilitant la communication entre les hydrogéologues et les acteurs du milieu. Enfin, ils offrent un support dans l’accompagnement des acteurs de l’eau pour l’élaboration éventuelle de plans d’approvisionnement, de gestion et de protection par leur capacité à illustrer ou à cibler les enjeux prioritaires sur un territoire. En particulier, les indicateurs permettent de définir l’état des ressources en eau souterraine, d’identifier les enjeux et secteurs prioritaires et de supporter le choix des actions reliées aux ressources en eau souterraine (Martin et al. 2013).

D’ailleurs, Lavoie (2013) a proposé, en collaboration avec des intervenants régionaux, des indicateurs de vraisemblance de pollution et de valeur socio-économique de la ressource, qui peuvent être combinés en un indicateur de risque de contamination de l’eau souterraine (Figure 1). La méthodologie pour la production de ces indicateurs visait à être intégrée dans un système d’aide à la décision spatialisé (Lavoie 2013).

Figure 1. Indicateurs pour évaluer le risque de contamination de l’eau souterraine. A. Vraisemblance de pollution. B. Valeur socio-économique. C. Risque de contamination (source : Lavoie, 2013)

Martin et al (2013), dans le cadre d’un projet avec le Conseil canadien des ministres de l’environnement, ont quant à eux développé des indicateurs de gestion durable de l’eau souterraine pour la région de la Montérégie (Figure 2). Ces indicateurs, définis à l’échelle municipale, communiquaient des informations notamment sur la disponibilité de la ressource, sur son niveau d’utilisation, sur sa vulnérabilité et sur son risque de contamination.

Figure 2. Exemples d’indicateurs de gestion durable de l’eau souterraine en Montérégie. A. proportion des zones vulnérables par municipalité. B. Densité d’activités dans les zones vulnérables. (Source : Martin et al 2013)

Le projet Accès-CA (Levesque, 2017), a quant à lui permis d’approfondir cette réflexion par la production d’indicateurs intégrant des données hydrogéologiques et territoriales, tels que l’utilisation de l’eau souterraine par rapport à la recharge ou la densité de puits résidentiels, pour la région de Chaudière-Appalaches (Figure 3). Il s’agissait d’un projet en partenariat avec les acteurs locaux et régionaux, qui visait à transmettre et à vulgariser les données PACES pour une utilisation dans la planification territoriale.

Figure 3. Exemples d’indicateurs produits dans le cadre du projet Accès-CA. A. Utilisation de l’eau souterraine par rapport à la recharge. B. Densité des puits résidentiels. (Source : Levesque 2017)

Ces mêmes indicateurs ont été reprises lors d’un projet plus ciblé portant sur le Bassin versant de la Côte-du-Sud afin de produire une présentation à l’intention des MRC et des municipalités qui vulgariserait les résultats PACES en une information digeste et utilisable à cette échelle (Pélissier et Blanchet, 2021). La présentation est accompagnée d’un rapport fournissant plus de détails sur l’interprétation des données. Les indicateurs produits dans ce contexte incluaient par exemple l’utilisation de l’eau par rapport à la recharge, les zones de recharge en lien avec les secteurs à vulnérabilité DRASTIC élevée et les zones de recharge en lien avec les secteurs sensibles aux pressions anthropiques (Figure 4). Ce projet tentait donc un pas de plus vers la définition et la représentation d’enjeux liés à l’eau souterraine en mettant en relation l’utilisation du sol et des ressources avec les connaissances issues des PACES.

Le projet présenté dans le paragraphe précédent appliquait une méthodologie issue de recherches menées en étroite collaboration avec les acteurs de l’eau et de l’aménagement du territoire de l’Estrie dans le cadre de deux projets : l’un portant sur l’intégration des connaissances du PACES Estrie dans le plan directeur de l’eau (PDE) des OBV de la région, le COGESAF et le COBARIC (Delisle, 2022), et l’autre portant sur la prise en compte de ces mêmes données dans les schémas d’aménagement et de développement (SAD) des MRC de Coaticook et du Val-Saint-François (Mayrand, 2021). Ces deux projets ont offert une réflexion plus large et une démarche pratique permettant la prise en compte de l’eau souterraine dans la planification du territoire en proposant des outils pour la concertation, pour l’accompagnement et pour la définition d’actions concrètes qui permettent une gestion et une protection durables de la ressource. Les indicateurs y ont pris une place significative dans le transfert de connaissances ainsi que dans l’identification et la communication des enjeux et des zones prioritaires.

Plus particulièrement, Delisle (2022) a proposé une démarche régionale collaborative pour l’élaboration d’un plan d’action à inclure dans le PDE (Figure 5). Grâce à l’analyse des données PACES et territoriales, les principaux enjeux liés à l’eau souterraine dans la région estrienne ont pu être identifiés. Ces enjeux ont été communiqués et mis en relation avec les préoccupations des acteurs à travers trois ateliers thématiques collaboratifs (aménagement du territoire, santé et milieu agricole), où les acteurs ont défini des actions pour aborder ces enjeux. Un plan d’action régional a ensuite été élaboré et proposé lors d’un atelier regroupant la majorité des acteurs concernés, qui ont pu le valider et identifier les organisations pouvant porter chaque action.

Mayrand (2021) a quant à lui travaillé plus spécifiquement en collaboration avec deux MRC de la région afin de réfléchir à la stratégie de mise en œuvre de certaines de ces actions par l’entremise du SAD. Ce projet a permis de mieux définir le rôle de l’aménagement du territoire par rapport à la protection de la ressource en eau souterraine. Les principaux éléments sur lesquels les aménagistes peuvent présentement agir sont la protection des zones de recharge et la gestion du développement en respectant la disponibilité de la ressource en eau. En effet, le premier se concrétise principalement par un encadrement plus rigoureux des activités dans les secteurs où la ressource est vulnérable et sous pression. Les zones prioritaires à protéger sont rangées en ordre de priorité et selon le type d’enjeu (agricole, urbain, écologique, qualité naturelle de l’eau, dégradation et densité de puits) en combinant les données de qualité d’eau, de piézométrie, d’affectations du territoire, d’utilisation du sol, de la densité de puits, de confinement de l’aquifère et un indice de pression. Cette méthodologie a été intégrée dans une démarche plus large partant de l’acquisition des connaissances sur les eaux souterraines (PACES), vers l’analyse spatiale des enjeux et l’identification d’outils actuels pour leur intégration dans le SAD. La démarche est présentée en détail dans le « Guide d’appropriation des connaissances sur l’eau souterraine à des fins d’intégration au schéma d’aménagement et de développement : deux cas d’étude en Estrie », qui sera publié à l’été 2022. Le guide identifie aussi certains moyens privilégiés pour assurer une gestion et une protection durables de la ressource en eau souterraine : certaines sections du SAD (les grandes affectations du territoire et les territoires d’intérêt), le plan d’urbanisme, le plan directeur de l’eau, la communication, la participation publique et certains outils réglementaires (plantation et abattage d’arbres, règlement sur la gestion des contraintes naturelles et anthropiques, mesure de contrôle intérimaire, règlement de zonage, plan d’aménagement d’ensemble, plan d’implantation et d’intégration architecturale, règlement sur les permis et certificats en urbanisme).

Constats, rôles et responsabilités concernant la protection de l’eau souterraine

Tous les projets décrits ont permis de mieux cerner les enjeux de l’intégration des connaissances sur l’eau souterraine dans la planification territoriale et d’identifier les opportunités pour favoriser le rapprochement entre l’hydrogéologie et l’aménagement du territoire. D’abord, les données, telles que produites actuellement, ne sont pas suffisamment adaptées aux besoins des acteurs de l’eau régionaux : elles doivent être interprétées et combinées afin de créer des connaissances utiles et utilisables par les aménagistes. Les outils techniques ne suffisent pas pour une réelle appropriation de ces connaissances. Il est nécessaire de les coupler à un accompagnement individualisé et territorialisé par un expert en eau souterraine. Il faut également assurer une formation adéquate sur les concepts de base liés à cette ressource pour tous les intervenants en aménagement du territoire.

Les études présentées ici ont de plus permis de mettre en évidence la nécessité d’une réflexion régionale sur l’eau souterraine : il s’agit de la seule façon d’assurer une cohérence territoriale en gestion de l’eau. Néanmoins, sans une volonté politique claire et forte, la protection et la gestion durables de l’eau souterraine ne sont pas assurés. Cette volonté devrait se manifester par des mandats précis, la mise à disposition de ressources nécessaires et la création d’outils spécifiques à cet effet. En ce sens, l’entrée en vigueur d’une orientation gouvernementale en matière d’aménagement du territoire sur la gestion intégrée des ressources en eau (OGAT GIRE) ne saurait attendre : les enjeux liés à l’eau souterraine sont réels et actuels, parfois même criants, et de nouveaux outils spécifiquement adaptés à ces enjeux sont nécessaires afin de tenir adéquatement compte des préoccupations et des enjeux locaux dans la pratique de l’aménagement du territoire.

L’avancement de la recherche en lien avec l’intégration des connaissances sur les eaux souterraines dans la planification territoriale permet maintenant de mieux définir les rôles et responsabilités de certains acteurs de l’eau. Les OBV détiennent un rôle central de concertation et de définition des priorités à l’échelle régionale à l’intérieur de grands bassins versants fournissant des limites naturelles. Les OBV peuvent également fournir un accompagnement aux intervenants en aménagement du territoire pour l’évaluation des enjeux et la définition d’actions à inclure dans les documents de planification. Cette réflexion se base généralement sur les connaissances issues de la recherche, produite par les chercheurs de divers horizons, qui doivent s’assurer du transfert adéquat de ces connaissances vers les acteurs du milieu.  Les consultants privés peuvent quant à eux intervenir dans plusieurs étapes essentielles : l’accompagnement des acteurs de l’aménagement du territoire dans la compréhension et l’analyse des données hydrogéologiques, la réalisation des rapports d’analyses de vulnérabilité des sources d’eau potable impliquant la délimitation des aires de protection ainsi que leur éventuelle gestion. Les MRC et les municipalités, étant donné leurs fonctions et responsabilités en matière d’aménagement du territoire et en approvisionnement en eau, respectivement, sont les mieux placées pour assurer la mise en œuvre concrète de nombreuses actions définies régionalement. Elles peuvent respectivement assurer la protection des zones de recharge et des sources d’eau potable, en plus de planifier le développement en fonction de la disponibilité des ressources en eau. Enfin, le gouvernement provincial doit afficher sa volonté politique de prioriser la protection des ressources en eau, entre autres en offrant un encadrement institutionnel, législatif et réglementaire suffisant et en affectant les ressources nécessaires à cette fin.

Et maintenant?

Les prochaines étapes de la réflexion consistent maintenant à reproduire les indicateurs et les démarches proposées pour d’autres territoires. De nouveaux projets visant à mettre en application certaines des actions proposées par les acteurs régionaux ont également démarré, en particulier sur les enjeux de qualité naturelle de l’eau souterraine, de gouvernance collaborative en situation de manque d’eau et de protection des sources d’eau potable. Un bulletin sur l’état des nappes devrait aussi être produit prochainement par le MELCC afin d’informer les différents acteurs de l’eau de l’évolution saisonnière de la ressource.

En résumé, l’avancement des connaissances qu’a permis plus d’une décennie de recherche sur la relation entre l’aménagement du territoire et l’eau souterraine nous offre aujourd’hui plusieurs pistes de solutions concrètes pour assurer la pérennité de cette ressource indispensable et sans substitut, qui constitue l’une de nos plus grandes richesses. L’affirmation d’une volonté politique claire en ce sens et la définition d’outils spécifiques sont maintenant les pierres angulaires pour la mise en œuvre de ces solutions.

Références

• Blanchet E. et Pélissier M. 2021. Portrait et enjeux des eaux souterraines de la zone de gestion intégrée de la ressource eau de la Côte du Sud. Rapport
• CCME. 2017. Démarche d’évaluation de la pérennité des eaux souterraines : Guide d’application. Conseil canadien des ministres de l’environnement. https://www.deslibris.ca/ID/10089107
• Delisle, R. 2022 (à paraître). Développement d’une démarche collaborative pour l’élaboration d’un plan d’action sur l’eau souterraine en Estrie. Université Laval. Québec.
• Lavoie, R. 2013. Stratégies pour faciliter l’intégration de l’eau souterraine dans la prise de décision en aménagement du territoire http://hdl.handle.net/20.500.11794/24681
• Levesque, D. 2017. Développement d’un processus de transfert des connaissances sur les eaux souterraines vers les intervenants en aménagement du territoire de Chaudière-Appalaches Laval]. http://hdl.handle.net/20.500.11794/28061
• Martin, A., Bleser, J., Carrier, M.-A., Rivard, C., Lefebvre, R., 2013. Évaluation d’indicateurs de gestion durable des eaux souterraines. Rapport INRS R-1533, OBV Yamaska & INRS-ete, projet CCME réalisé pour le MDDEFP, 29 p.
• Mayrand, J. 2021. Appropriation des connaissances sur l’eau souterraine vers une intégration dans le schéma d’aménagement et développement. Essai-projet de maîtrise en ATDR, Université Laval]. https://ulaval.on.worldcat.org/oclc/1294477431
• Mayrand J. 2022 (sous presse). Guide d’appropriation des connaissances sur l’eau souterraine à des fins d’intégration au schéma d’aménagement et de développement: deux cas d’étude en Estrie.
• MELCC, 2022a. Anciennes lagunes de Mercier. Site web, MELCC, https://www.environnement.gouv.qc.ca/eau/souterraines/lagunes-mercier/index.htm, consulté le 15 juin 2022.
• MELCC, 2022b. Projets d’acquisition de connaissances sur les eaux souterraines. Site web, MELCC, https://www.environnement.gouv.qc.ca/eau/souterraines/programmes/acquisition-connaissance.htm, consulté le 15 juin 2022.
• O’Connor, D.R., 2002. Part I report – Walkerton Disease Outbreak. Pipeline: Oregon Drinking Water News, 17(2), pp.p.1-3.
• Sutton, 2022. La Ville de Sutton protège son eau. Site web, Ville de Sutton, https://sutton.ca/la-ville-de-sutton-protege-son-eau/ , Consulté le 19 juin 2022.
• RQES. 2022a. Les ateliers réalisés. Consulté le 10 juin 2022 au lien : https://rqes.ca/les-ateliers/
• RQES, 2022b. Mission et objectifs | RQES. Site web, Réseau québécois sur les eaux souterraines, https://rqes.ca/rqes-a-propos/, consulté le 15 juin 2022.